Direttore dell'Istituto di diritto internazionale tedesco: il "Next Generation EU" è una violazione delle regole basilari dei Trattati

di Herdegen Matthias*, FAZ, 24 marzo 2021

Il ministro delle finanze tedesco - con gran parte del Bundestag - ha salutato con giubilo l'ingresso nella "Unione fiscale europea".

Non si tratta solo del contributo tedesco all'aumento drastico delle risorse proprie dell'Ue, ma pure di una radicale ristrutturazione della stessa: l'ingresso nella "Unione Europea del Debito" nel contesto del programma “Next Generation EU”.

Senza alcuna modifica dei trattati, l'Ue vuole raccogliere 750 miliardi di euro sui mercati dei capitali, in particolare per un "fondo di ricostruzione e resilienza". La più grande parte dei fondi deve andare in trasferimenti a fondo perduto a beneficio degli Stati membri, la parte restante in prestiti.

Questo pacchetto deve ora essere approvato dal Bundestag. Quasi nessun economista dubita che ciò metterà in moto una continua spirale di indebitamento, la quale peserà sulle spalle delle prossime generazioni. Il fatto che i singoli Stati membri i quali (già prima della crisi del Covid) erano pienamente sovra-indebitati, in cambio potrebbero forse non adempiere ai propri obblighi di pagamento in proporzione al Pil, nella legislazione della Ue è già stato preso in considerazione. Così, infatti, dopo ogni insoluto, i restanti Stati membri sono obbligati a effettuare pagamenti aggiuntivi. Dal punto di vista dei mercati dei capitali, l'intera meccanica del debito trova alla fine la propria ancora nella capacità di indebitamento della più grande economia europea. Pure nella politica tedesca viene usata la leggenda della illimitata capacità di indebitamento della Repubblica Federale.

Nessuno negherà, nel mezzo della pandemia del secolo, la richiesta solidarietà all'interno della Ue. Né alcuno accuserà i governi strapazzati dalla crisi della regione mediterranea, per aver preferito sovvenzioni non rimborsabili all'eventuale prestito sottoposto a condizionalità macroeconomica dell'ESM. Inoltre, la Germania ha il più grande interesse nella stabilità economica di tutti i partner della Ue. Ma l'ingresso nell'unione del debito attraversa una serie di linee rosse, che spiccano nei Trattati europei e nella Legge fondamentale. Qui trionfa una strategia pianificata di ridistribuzione finanziata dal debito, la quale ignora i limiti imposti dai Trattati.

L'Unione Europea, la quale è strutturata secondo il principio della chiara limitazione delle competenze, ai sensi dei Trattati non ha alcun potere per contrarre debiti. Comunque, pure il principio del bilancio in pareggio (articolo 310, paragrafo 1, TFUE) contrasta le sovvenzioni finanziate con indebitamento. Il mandato per l'assistenza in caso di crisi (articolo 122, paragrafo 2, TFUE) si riferisce ad un sostegno attraverso fondi di bilancio esistenti e non fornisce alcun appiglio per una assistenza finanziata attraverso nuove obbligazioni unionali. Per molto tempo, tutto ciò è stata opinione prevalente, non solo a Vienna e L'Aia, ma pure a Berlino e, probabilmente, anche a Bruxelles - fino al programma SURE e alla strana approvazione, da parte dei vertici governativi tedeschi, del piano francese di indebitamento, lo scorso maggio. Con il contestuale raddoppio dell'importo di indebitamento proposto dall'Eliseo, è nata la "iniziativa franco-tedesca" che, con il proprio piano di ricostruzione, come sempre la Commissione Ue ha di nuovo arrotondato. Qui la diplomazia francese ci fornisce un capolavoro strategico e psicologico di cambio di direzione di marcia. Tuttavia, pure in tempi di crisi, una legge deve dimostrarsi valida, se non si vuole trasformare l'ordine dei Trattati in un processo che sia democratico e secondo le forme legali. Il ruolo della Ue, tanto dal lato della spesa come nuovo centro di ripartizione, quanto dal lato della emissione di debito, ne esce come un massiccio superamento delle competenze.

Il Recovery Fund ha a che fare solo in misura limitata con la crisi del Covid e la gestione di quest’ultima, bensì molto a che fare con la protezione del clima, la digitalizzazione e altri compiti di modernizzazione. Questi capitoli di spesa sono importanti. Ma, secondo i Trattati, ricadono sotto la responsabilità democratica dei singoli Stati membri e non di un tesoro a Bruxelles, il quale prelevi nuovi fondi di bilancio e li distribuisca in tutta Europa. Il confuso miscuglio di scopi spiega perché l'ultimo governo italiano è caduto a causa la disputa circa una temuta politica clientelare, allorché si è trovato di fronte la manna. Nei paesi dell'euro fortemente indebitati, i finanziamenti incrociati sono stati usati da anni per rimediare a deficit latenti, i quali che non hanno nulla a che fare con la pandemia, da sistemi pensionistici e infrastrutture e altri cantieri in difficoltà. Inoltre, i criteri per la distribuzione dei fondi, determinati in base agli interessi politici, hanno poco a che fare con la crisi del Covid, ma hanno molto a che fare con il tenere tranquilli familiari un po' difficili come i Polacchi. Il Recovery Fund sta entrando in una zona tabù per la Ue: finanziare i deficit di bilancio, che sono stati accumulati in violazione alle regole di Maastricht. La solidarietà finanziata a debito con un obbligo collettivo a fornire contributi aggiuntivi, nel caso in cui uno Stato membro non riesca a rimborsare, è difficile da conciliare con la clausola di non salvataggio (articolo 125 TFUE). È solo logicamente conseguente, che alcuni degli applausi per la nuova unione fiscale siano giunti combinati con l'appello aperto a seppellire il regime di Maastricht. Il nuovo assetto delle competenze della Ue ricorda i vestiti nuovi dell'imperatore. L'ingresso nell'unione fiscale segna un massiccio spostamento di competenze, in un'evidente violazione delle regole di base dei Trattati.

Al momento di approvare i Trattati europei, nessun parlamento, nemmeno il Bundestag, avrebbe potuto sospettare che la Ue sarebbe divenuta un potere di redistribuzione finanziata a debito. Anche le cassandre più perspicaci non prevedevano che, vigenti i trattati attuali, il sistema di Maastricht e la "comunità europea di stabilità" avrebbero subito un così duro colpo.

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Al di là di tutte le questioni di competenza, l'imminente approvazione della legge di ratifica della decisione sulle risorse proprie, ignora le regole costituzionali di base. L'obbligo di effettuare versamenti aggiuntivi in caso di mancato pagamento di uno o più Stati membri, è colpisce al cuore l'autonomia di bilancio del Parlamento (art. 79 comma 3 Legge fondamentale) [die Haushaltsautonomie des Parlaments]. Secondo la giurisprudenza della Corte costituzionale, la raccolta di fondi nel contesto europeo non deve comportare che la Germania ed i suoi contribuenti rispondano per le conseguenze di libere decisioni straniere. Tra l’altro, qui cascano pure i cosiddetti "eurobond". Il modello europeo del debito viola proprio tale divieto costituzionale alla corresponsabilità. Sia solo accennato che la portata costituzionale della trasformazione della Ue e gli oneri a bilancio, probabilmente richiedono l'approvazione dell'aumento delle risorse proprie con le maggioranze tali da poter pure modificare la Legge Fondamentale (art. 23.1 frase 3, 79.2 GG). Infine, delicato resta il rapporto con il freno all'indebitamento costituzionale (art. 115, comma 2 Legge fondamentale), oggi esposto a feroci attacchi. La Legge sulle risorse proprie dell’Ue, più di qualsiasi atto giuridico precedente, richiede la responsabilità per l'integrazione [Integrationsverantwortung] del Bundestag tedesco. A tal proposito, è questione soprattutto di equità verso le generazioni future, le quali sono già state private del margine di manovra finanziario. Purtroppo, con l'eccezione di poche voci liberali, poco si è sentito di questa responsabilità in quella società civile che la comunità giuridica europea sempre ama invocare. Sarebbe triste se il silenzio del centro politico su come confrontarsi con i trattati dell'UE e la Legge fondamentale, desse a forze veramente di destra l'opportunità di attaccare l'integrazione europea.

* Professore Dr. GDR. H. c. Matthias Herdegen è direttore dell'Istituto di diritto internazionale e dell'Istituto di diritto pubblico dell'Università di Bonn. 

(Traduzione di Musso)